PUBLIC SECURITY: CHALLENGES AND PROSPECTS

RESUMO
 Este artigo tem por objetivo analisar como as políticas de segurança pública estão sendo implantadas nas cidades brasileiras. A partir dos anos 1980, a violência passou a adquirir maior atenção do poder público no Brasil. Alguns fatores podem ser apontados como possíveis ações que alavancaram os debates: o crescimento no número de grupos armados em regiões periféricas, a ineficácia das ações policiais na manutenção da segurança, além do grave aumento no número de violências letais. Nos dias atuais, nos deparamos com alarmantes estatísticas, ao mesmo tempo em que as entidades governamentais têm dificuldades para o estabelecimento de estratégias efetivas de combate a violência. Este trabalho irá discutir as possíveis causas da insegurança generalizada no âmbito nacional, diagnosticar quais são as atuais políticas desenvolvidas pelas instituições públicas para a manutenção da segurança e verificar os resultados obtidos nos últimos anos. A metodologia utilizada para este trabalho foi a pesquisa bibliográfica sob análise qualitativa. Por meio das discussões realizadas, nossa abordagem concluiu que medidas repreensivas não estão, há muitas décadas, mostrando-se eficazes no combate ao fenômeno da violência, e que exige do poder público uma discussão ampla junto à sociedade referente às ações adequadas para cada região.

PALAVRAS-CHAVE: Segurança. Gestão. Violência. Estado.

ABSTRACT
 This article aims to analyze how public security policies are being implemented in Brazilian cities. From the 1980s, violence began to gain greater attention from the public power in Brazil. A number of factors can be pointed out as possible actions that leverage the debates, some of them being the growth in the number of armed groups in peripheral regions, the ineffectiveness of police actions in maintaining security, and the serious increase in the number of lethal violence. These days, we are facing alarming statistics, while government entities are struggling to establish effective strategies to combat violence. In this bias, this paper will discuss the possible causes of widespread insecurity at the national level, diagnose what are the current policies developed by public institutions to maintain security and verify the results obtained in recent years. The methodology used for this work was the bibliographical research under qualitative analysis. Through the discussions, our approach concluded that reprehensive measures have not been effective for many decades in combating the phenomenon of violence, which requires a broad discussion with society regarding the appropriate actions for each region.

KEYWORDS: Security. Management. Violence. State.



INTRODUÇÃO

Atualmente é impossível negligenciar a importância da segurança pública dentro dos debates na esfera pública no Brasil. Seja no âmbito intelectual, ou na privacidade domiciliar, o tema se tornou uma constante no nosso imaginário social. Além da própria experiência cotidiana, onde se vivencia uma constante sensação de insegurança e desamparo junto ao poder público, a mídia tornou-se uma peça chave na construção da opinião pública.

A última edição do “Atlas da Violência 2018: políticas públicas e retratos dos municípios brasileiros” expõe que no ano de 2016, foram contabilizados 62.527 homicídios no Brasil. Segundo o estudo, esse alarmante número aponta que pela primeira vez o país superou o patamar de 30 mortes para cada 100 mil habitantes (Cerqueira, 2018).

Ao evidenciarmos esta estatística, verificam-se tentativas de diagnosticar as possíveis causas e responsáveis pelas situações geradas pelo aumento da criminalidade. Esta tentativa de enquadrar a determinados atores a responsabilidade pelo quadro de insegurança é uma tarefa complexa, que quando mal formulada, pode desencadear discursos de ódio, segregação social, entre outras medidas demasiadamente equivocadas do poder público.

Alguns estudos evidenciam que foi a partir dos anos 1980 que a segurança passou a adquirir maior atenção do poder público no Brasil. Uma série de fatores podem ser apontados como possíveis ações que alavancaram os debates. Evidencia-se um crescimento no número de grupos armados em regiões periféricas, com especial atenção as comunidades – favelas. Neste mesmo período, foi constatado um grave aumento no número de violências letais.

A polícia é considerada um ponto sensível nestas discussões. O processo de militarização desta instituição, assim como o aumento do seu contingente, soa para parte da sociedade como medidas pragmáticas para a manutenção da segurança pública. De maneira oportuna, as gestões governamentais direcionam seus esforços para a repressão dos efeitos, pouco se dedicando a reflexões sobre as causas do problema, levando a uma inflação legislativo-penal.

Na última década, a crença de que a melhor forma de combate à violência é a mobilização do aparato policial, e até mesmo militar, vem alcançando níveis preocupantes, ameaçando por vezes, os direitos civis, com a adoção de posturas excessivas e arbitrárias, em nome da “manutenção da ordem”.  

Ao considerarmos os fatores apresentados acima, podemos levantar algumas questões: Quais seriam as possíveis causas que remetem ao estado de insegurança pública? Como os organismos estatais vêm se comportando para solucionar esta situação? Estas medidas estão apresentando resultados?

Este artigo tem por objetivo analisar como as políticas de segurança pública estão sendo implantadas nas cidades brasileiras. Doravante, discutiremos as possíveis causas da insegurança generalizada no âmbito nacional, diagnosticar quais são as atuais políticas desenvolvidas pelas instituições públicas para a manutenção da segurança e verificar os resultados obtidos nos últimos anos.

Deste modo, este trabalho contribuirá para as discussões sobre a área da Segurança Pública. Como apontamos, é um tema amplamente discutido na sociedade, porém, muitos destes debates possuem caráter superficial, deixando de lado uma série de questões de base relevantes para manutenção de políticas públicas efetivas que visem à seguridade.



METODOLOGIA

Este estudo busca realizar uma análise exploratória e descritiva. Como nos aponta Gil (2002), entende-se por abordagem exploratória aquela que proporciona ao leitor uma maior familiaridade quanto aos temas e questões que serão abordados ao longo da exposição, tornando-os mais claros. De forma semelhante, o estudo descritivo visa traçar um perfil de determinado fenômeno.

A análise seguirá a linha qualitativa, utilizando como base a pesquisa bibliográfica. A pesquisa bibliográfica é aquela que “é elaborada com base em material já publicado. Tradicionalmente, esta modalidade de pesquisa inclui material impresso como livros, revistas, jornais, teses, dissertações e anais de eventos científicos” (Gil, 2002).




UMA BREVE DISCUSSÃO SOBRE O CONCEITO DE SEGURANÇA PÚBLICA

O conceito de segurança pública pode ser definido como um estado onde não há ocorrências, ou expectativas, de infrações penais. Uma vez que os cidadãos têm consciência e aderem a esta vivência em situação de tranquilidade e salubridade pública, constrói-se um âmbito de ordem social, em que se estabelece uma convivência pacífica no meio social (Smanio, 2017).

Os princípios de segurança aplicados para a manutenção da ordem social foram elaborados, em grande parte, para garantir tanto os direitos como os deveres da sociedade, segundo o que estabelece a lei. Logo, a estrutura do Estado, como os demais componentes do organismo social devem estar alinhados para que a segurança pública possa ser efetivada.

Os conjuntos de órgãos governamentais designados para realizar atividades voltadas para garantir a segurança recebem a alcunha de “sistema de segurança pública”. Seus eixos de atuação são variados, partido desde o plano estratégico, com a elaboração de planejamentos e programas em torno da prevenção de crimes, assim como os mecanismos de caráter repressivo.

É importante destacar a distinção entre dois conceitos que, segundo Oliveira (2002), provocam alguns equívocos em alguns setores: os termos “Políticas de segurança pública” e “Políticas públicas de segurança”. A autora destaca que o primeiro conceito faz referência a atuação policial. Já as “Políticas públicas de segurança” tratam das diferentes atividades, governamentais e não governamentais, que sofrem ou provocam impactos no problema da criminalidade e da violência.

Pode-se diagnosticar uma dupla natureza da segurança pública. Como salienta Vilardi (2010), é notório que a seguridade é, em primeira instância, um direito fundamental, ao mesmo passo em que, ao se formatar como um serviço público é aplicado sob a perspectiva de um melhor relacionamento com os princípios democráticos de direito e controle através do Poder Judiciário.

Oliveira (2002) aponta que os debates relativos à segurança pública ainda carecem de um equilíbrio entre o que chama de “discurso social” e “discurso repressivo”. Segundo a autora, este modelo de debate que circula, entre a prevenção e a repressão, acaba reduzindo o debate a uma dicotomia, onde só existem dois modelos de aplicabilidade da segurança: ou são políticas repressivas.

Deste modo, como destacam Carvalho, Rousselet e Faria (2013), o debate sobre o campo da segurança pública, especialmente no cenário brasileiro, ainda requer um amadurecimento. Os mecanismos estruturais desta área precisam verificar meios de mudanças de paradigmas, especialmente no que diz respeito à valorização dos cidadãos, independente da camada social que integra. Ainda segundo os autores, na situação específica do Brasil, o desafio parece ser ainda maior, apesar dos notórios avanços na consolidação de uma política de segurança pública de Estado. Os princípios democráticos ainda precisam ser exercidos, tendo em vista o direito a igualdade e a justiça.



VIOLÊNCIA E MATRIZES DA CRIMINALIDADE

A violência é conceituada sob diferentes aspectos. Entretanto, como salientam Ristum e Bastos (2004), as classificações quanto a esse termo são pouco específicas e confusas. Esta dificuldade está, em partes, na pluralidade de manifestações de violência na sociedade, que ao mesmo tempo em que se cristalizaram no senso comum, tornaram-se difusas, o que impede uma formulação consensual.

Já para Soares (2006), este termo pode significar:

(...) uma agressão física, um insulto, um gesto que humilha um olhar que desrespeita um assassinato cometido com as próprias mãos, uma forma hostil de contar uma história despretensiosa, a indiferença ante o sofrimento alheio, a negligência com os idosos, a decisão política que produz consequências sociais nefastas (...) e a própria natureza, quando transborda seus limites normais e provoca catástrofes.


Em termos institucionais, podemos designar como ato de violência a manifestação arbitrária e excessiva de força física, ou na prática de atos autoritários mediante o uso da lei. Isto é, pode-se considerar como violência ações ilegítimas, que contrariam os direitos democráticos do cidadão, uma vez que decisões políticas são realizadas sem um alinhamento com os interesses públicos.

Por mais que não seja uma situação restrita ao âmbito urbano, é evidente que nas cidades são diagnosticados um crescimento agudo de delitos. Segundo Durkheim (2007), a violência é um comportamento inerente à natureza humana. Logo, a existência de crimes compõe um fato social normal, embora sempre abominável, que deve ser sujeito a punição.

Este argumento, por outro lado, não é um consenso. Estudiosos, a exemplo do psicólogo Albert Bandura, defendem que a violência tem suas raízes na aprendizagem. Para ele, com base na teoria da aprendizagem social, o comportamento agressivo é adquirido por modelação - aprendizagem por observação de modelos – ou por meio de experiências diretas (Ristum; Bastos, 2004).

De qualquer modo, as ciências humanas em geral buscam considerar a violência como um fenômeno de fundamentos provenientes de meios sociais, históricos e culturais. Logo, esta problemática não pode ser dissociada da sociedade em que é produzida, uma vez que os “tipos” de violência também variam de acordo com campo que foi cometido.

Entre tantos impasses, Ristum e Bastos (2004) assinalam em seus estudos algumas uniformidades quanto às tentativas de conceituação da violência. Alguns desses itens apresentados são: “a) multicausalidade da violência; b) interação entre os fatores causais e c) atuação conjunta de fatores contextuais e pessoais na constituição da violência”.

Uma vez que apresentamos os debates que envolvem o conceito de violência, acreditamos ser importante inserir o caso específico da violência urbana, considerando que este vem sendo o fenômeno que influencia diretamente as ações e políticas de segurança pública.



VIOLÊNCIA URBANA

Ao realizarmos um panorama quanto ao fenômeno da violência urbana, podemos evidenciar diversos meios pelos quais esses atos manifestam-se. No geral, os atos de violência fazem referência ao modo de vida das grandes metrópoles a partir da modernidade. De maneira individual ou coletivamente, essa variação ocorre mediante os fatores espaciais, urbanísticos e principalmente sociais.

Tendo em vista estes fatores, integram a alcunha “violência urbana” desde atos de vandalismos, desordens públicas, motins e saques, até ações individuais de violência domésticas, atos de negligência que provocam incidentes, como o uso de drogas, crimes ao voltados ao patrimônio público ou a pessoa física.

Os espaços urbanos, desde a sua consolidação, no século XIX, tornaram-se um campo de fomentação da desigualdade. A elevação no nível de densidade demográfica nessas regiões foi um dos fatores determinantes para que se configurassem uma série de dificuldades para a manutenção do bem-estar social e a qualidade do sistema sociopolítico cultural.

Entretanto, Zaluar (2005) aponta que reduzir a justificativa do crescimento do índice de criminalidade à pobreza e à desigualdade vem sendo um dos principais entraves para um debate mais profundo sobre essa questão. Restringir este debate a um viés economicista acaba por dificultar a compreensão dos diversos conflitos no âmbito social e político.

Ainda segundo a autora, os estudos sobre a violência sofrem de um excesso de maniqueísmos. O discurso que aponta a pobreza como uma das causas da criminalidade, por vezes legitima o uso da violência policial sob as camadas menos favorecidas. Além disso, o ideário que associa a prática de violência por conta da “necessidade do indivíduo” também deve ser problematizado.

Lola Castro nos elucida que, para além da pobreza, outros pontos devem ser considerados quanto tratamos da criminalidade no meio urbano (Castro, 1983). Um primeiro fator observado é o processo de segregação espacial. Este movimento propicia a elevação nos níveis de desigualdade na segmentação territorial, especialmente na criação de bairros periféricos que não comportam as necessidades básicas de seus moradores.

Um segundo ponto apontado por Castro faz referência à desintegração dos laços sociais característicos da vida na contemporaneidade. A sociedade moderna vem transformando os indivíduos em seres indiferentes ao outro, o que torna a violência, que deveria ser uma ação abominável, algo normalizado (Castro, 1983).

Além dos fatores estruturais, é preciso destacar, no campo dos atos de violência, as causas pessoais. Neste sentido, são numerosas as situações particulares que provocam ações violentas. Desequilíbrio emocional, questões passionais, impasses familiares são apenas alguns dos pontos que geralmente são diagnosticados.

Deste modo, por meio das observações aqui destacadas, constatamos que não são fatores isolados os provocadores da violência em geral, e no caso específico, da violência urbana. Após esse panorama em busca de um conceito para violência urbana, nos voltaremos para a situação brasileira, e como a violência vem se manifestado em nossa sociedade nas últimas décadas.



CRIMINALIDADE E SUAS MATRIZES

Podemos evidenciar diversas matrizes da criminalidade. É interessante apontar que as manifestações sofrem modificações conforme as regiões do país e dos estados. Alguns estudiosos apontam que o território brasileiro é tão diverso que é difícil realizar uma generalização. Sua multiplicidade também o torna refratário a soluções uniformes.

Em cada cidade são diagnosticadas diferentes configurações de criminalidade. Em algumas regiões são verificados altos índices de roubos e furtos de carros e cargas, assaltos a bancos e instituições que exigem todo um aparato logístico dos criminosos. No mesmo passo, uma das grandes preocupações dos órgãos públicos é a proliferação de assaltos de “pequeno porte” aos cidadãos.

Assaltos em transportes públicos, residências, e instituições privadas, assim como os sequestros relâmpagos, são uma constante nos centros urbanos de todo o país. Esse ato, normalmente utilizado em larga escala pela mídia, vem gerando medo à população não só pelas perdas materiais, mas pela possibilidade de agressão que pode culminar em um latrocínio.

Dellasoppa, Bercovich e Arriaga (1999) apontam que outro fenômeno que deve ser considerado são os linchamentos, que tiveram seu ápice especialmente nos anos 1990. Neste período, o linchamento era uma ação em que se podia evidenciar a convergência entre o ponto de vista das PM’S sobre o uso de força letal e o discurso popular, que ao praticar tais ações de violência exacerbada, utilizavam como justificativa a impunidade dos criminosos.

A “justiça com as próprias mãos”, que se reproduz em atos de violência, para além dos linchamentos, é personificar-se na figura dos justiceiros e dos esquadrões da morte. Estes fenômenos de violência refletem quadro vivenciado pelas comunidades menos favorecidas, de políticas de segurança pública distante dos seus interesses e alheia as suas necessidades. Consequentemente, os mecanismos de justiça ligados ao Estado são indignos de confiança e incapazes de solucionar a questão da criminalidade.

Tendo em vista todo esse panorama, Soares (2006) evidencia que o tráfico, nos nossos dias, é uma das matrizes de criminalidade que trazem maior preocupação aos gestores públicos. Segundo o autor “esse fenômeno tem assumido uma característica peculiar, ao infiltrar-se e disseminar-se como estilo cultural e meio econômico de vida, com seu mercado próprio e lamentavelmente promissor”.

O tráfico possui mecanismos de recrutamento e instalação em comunidades carentes muito veloz e bem articulado, que gerou, nas últimas décadas, situações extremamente difíceis de serem solucionadas, como o caso do Rio de Janeiro.  Efetivamente, o tráfico de armas e drogas é a dinâmica criminal que mais cresce nas regiões metropolitanas brasileiras, mais organicamente se articula à rede do crime organizado, mais influi sobre o conjunto da criminalidade e mais se expande pelo país.

Existem outros tantos moldes de violência comuns nos centros urbanos. A violência doméstica, o racismo, a homofobia, são apenas alguns exemplos que nos mostram outro lado desses crimes, por envolverem, em sua maioria, pessoas conhecidas das vítimas. Essa plasticidade revela o alto nível de dificuldade dos setores públicos em combater essas mais diversas manifestações que geram violência.



INSEGURANÇA NO BRASIL CONTEMPOR NEO

A segurança pública – ou a ausência dela - tornou-se um tema permanente nos mais diversos campos da sociedade brasileira. Na atualidade, o tema vem sendo discutido nos mais diversos setores políticos e sociais. Especialmente, com o advento das eleições presidenciais, podemos captar diferentes discursos, propondo soluções que vão desde a desmilitarização da polícia militar, até a permissão do porte de armas a todos os cidadãos.

Verifica-se que para além dos civis, a violência veio a ser uma prática perpetrada por agentes do Estado. No período de regime militar, a partir de 1964, os mecanismos de repressão estatal passaram a praticar atos de violência sistemáticos sobre diversos grupos considerados como ameaça.

Até os dias atuais, ainda se discute e são encontradas evidências de abusos, torturas, além de outras ações de violência psicológica, contra presos políticos, em desrespeito aos direitos humanos. Foi a partir do enfraquecimento do regime militar que verificou-se uma modificação na natureza da violência: de política, ela passou a ser social, atingindo principalmente as classes desprivilegiadas.

Logo, podemos verificar que a intensificação de um debate quanto à elevação dos índices de violência data dos anos 1970. Timidamente, a mídia passou a divulgar crimes ocorridos, especialmente, nos grandes centros urbanos, principalmente no eixo Rio – São Paulo.

Nesse momento da nossa história, além da violência estatal, houve um crescimento no número de assaltos, tráfico de drogas, extermínios, homicídios e chacinas (Costa, 1999). Mas, foi a partir dos anos 1980 que o cotidiano da sociedade brasileira passou a sentir com maior amplitude os efeitos da violência em seu cerne.
Segundo Dellasoppa, Bercovich e Arriaga (1999) a estrutura arquitetônica das cidades e a postura dos cidadãos passa por diversas transformações a partir do crescimento da violência. É visto que:

Cidades defensivas e subculturas produziram cidadãos defensivos. Esse fenômeno, com características semelhantes, pôde também ser notado no Brasil. No caso dos ricos, ampliou-se o uso de guardas de segurança privados e de procedimentos e regulamentos privados para resolver questões de segurança em áreas específicas (bairros afluentes, condomínios de casas ou apartamentos de luxo ou de classe média etc.). Ao mesmo tempo, nas áreas carentes e periféricas das regiões metropolitanas, houve um crescimento das atividades dos “justiceiros” e do ato de desespero extremo e vingativo de linchamento. Desta forma, o índice de homicídios numa mesma região metropolitana oscilará fortemente quando se consideram áreas geográfica e socialmente distantes, sob diferentes condições de controle da criminalidade. As chances de morrer assassinado também fazem uma clara distinção entre os protegidos e os socialmente excluídos.

Os anos de 1980 ficaram marcados no Brasil não só pela conturbada transição política – o fim da Ditadura Militar e a abertura para o regime democrático – mas são rememorados pela história como um período de estagnação econômica e social. Os indicadores de violência, tanto urbana como rural, tiveram aumentos vertiginosos, assim como o crescimento da desigualdade social.

Como nos aponta Stevanim (2006):

A violência urbana tornou-se um fenômeno endêmico a partir da herança de altíssimo custo social do período militar. Nos anos 80, a surpresa dos primeiros sequestros relâmpagos, os assaltos à mão armada nos bairros de classe média e o crescimento do narcotráfico indicavam um estado de perplexidade que tomaria a opinião pública ao longo dos vinte anos seguintes. O Estado de Direito, falido economicamente com a recessão dos anos 80, teria de enfrentar o colapso da ordem social: populações marginalizadas necessitavam de emprego e condições decentes de saúde, moradia, educação e lazer.

Nesse período, o Estado não tinha condições estruturais de encarar o fenômeno da violência e suas possíveis causas.

O Estado brasileiro passa a adotar uma postura que, apesar de sua fragilidade comprovada, ainda é a praticada com maior recorrência pelos governantes em nossos dias: ao invés de estudar medidas preventivas, o governo brasileiro passou investir em atos de repressão, com o reaparelhamento da polícia, a construção de novas penitenciárias e o aumento das penas.

Este modelo vem provocando, ao longo dos anos, uma série de consequências negativas para um trabalho efetivo para com as políticas públicas de segurança no Brasil, tendo em vista o bem-estar da sociedade num estado democrático de direito. Estas posturas repressivas, que ainda assistimos hoje nos telejornais e demais meios de comunicação possuem uma densa carga de estigmas e preconceitos, onde as principais vítimas são as classes menos favorecidas.

Um dos principais exemplos dos anos 1990, que revelaram a dissonante política de combate à violência foi o massacre do Presídio Carandiru, em 1992, no estado de São Paulo. Segundo o comunicado oficial emitido pela Secretaria de Segurança Pública do Estado, durante a invasão do pavilhão nove do presídio, que estava rebelado, 111 presos foram executados por policiais (Costa, 1999).

No Brasil, ainda não foi articulada uma base nacional de dados referente à criminalidade em si. A maior parte dos estudos que buscam realizar uma análise da violência baseiam-se as taxas de homicídio, não levado em conta outras ações como assaltos, estupros ou sequestros, por exemplo, (Zumino; Neme, 2002). Podemos constatar um déficit, especialmente no plano dos estados, quanto a informações e registros oriundos, em grande parte, da polícia.

A ausência de dados consistentes que possibilitem um quadro amplo do status da violência no Brasil é apenas a “ponta do iceberg” quanto à escassez de propostas realmente fecundas para o combate da violência no país. Alguns levantamentos apontam que foi em meados dos anos 1990, que o Brasil passou a realizar estudos sistemáticos que analisavam a situação da segurança pública.

Nesse quadro, as ações realizadas pela polícia exigem dos estudiosos uma atenção especial. Pesquisas divulgadas após um levantamento do Fórum Brasileiro de Segurança Pública confirmaram o estado de gravidade em que se encontra o sistema de segurança pública nacional. Uma das evidências que causaram preocupação foi o alto índice de execuções realizadas por policiais.
Entre 2009 e 2013, uma média de seis pessoas por dia foram mortas por policiais. Ainda segundo o levantamento, se compararmos aos homicídios provocados por organismos de outros países, como a polícia estadunidense, é constatado que o número de mortes realizadas pela polícia do Brasil é seis vezes maior.

Como afirmam Dellasoppa, Bercovich e Arriaga (1999): 

A própria polícia desacredita das leis em favor de métodos não oficiais, embasados por uma “ética militar”, que encara o criminoso como inimigo de guerra.  Paulo Sérgio Pinheiro e Guilherme Assis de Almeida argumentam que ‘o regime ditatorial promoveu a militarização da segurança pública sob o controle do Exército’ (2003: 32). O fim da ditadura não significou o fim dos abusos autoritários de poder. No caso brasileiro, a polícia, concebida universalmente como instrumento de justiça, ignora as leis às quais está submetida.

Foi com a intensificação desse debate, junto ao forte apelo midiático, que o debate sobre o tema começou a surtir efeito sob o Estado Brasileiro. Pode-se evidenciar o estabelecimento de algumas políticas públicas na área da segurança, e a criação de um debate sobre possíveis medidas preventivas contra a violência, com o objetivo de reduzir as abordagens reativas e repressivas.

Entre outras medidas, o Governo passou a discutir, com base no Art. 144 da Constituição Federal, um realinhamento do pacto federativo em torno da segurança pública no qual os Estados deixem de serem responsáveis exclusivos por essa agenda e os governos federal e municipal passe a identificar seus papéis na gestão da segurança e na prevenção da violência.

A criação do Sistema Único de Segurança Pública (SUSP) e de uma Política Nacional de Segurança Pública também surgiu nesse momento. Baseada nessas unidades buscava-se um alinhamento das esferas federativas em torno da construção de políticas públicas prevenção e repreensão das violências. Essas ações estariam pautadas no planejamento e na adoção de marcos democráticos de atuação, que incluíam como o controle externo, a integração e publicidade de informações e a participação popular.

Mas, apesar dos sinais positivos realizados por algumas iniciativas, o que continua a prevalecer é a política de “super-aparelhamento” da segurança pública. Verifica-se uma militarização progressiva da polícia brasileira, e uma deturpada tendência a solicitar ações do exército para solucionar problemas de segurança civil. Sobre essa perspectiva, Beato Filho (1999) afirma que:

Combater o crime não é o mesmo que ir à guerra. Contudo, isto não significou a emergência de forças civis de manutenção da ordem pública que, aliás, já existiam, e eram extremamente permeáveis ao mandonismo local. O que ocorreu foi uma engenharia institucional de construção de um modelo quase militar de policiamento, ainda prevalecente em muitos países do mundo, segundo o qual o controle social coercitivo passa a ser exercido por especialistas em conflitos e desvios da ordem industrial e urbana (Silver, 1967). O que poderia estar em jogo é a oposição entre modelos distintos de policiamento: o anglo-saxão, que seria uma polícia descentralizada, apartidária, não militar e que exerce a coerção por consenso; e o modelo francês, que seria uma polícia de Estado, centralizada, politizada, militarizada e com baixa aprovação pública. Permanece, entretanto, a evidência empírica de que esses modelos raramente são encontrados em estado puro.

Em fevereiro de 2018, o Governo Federal, por meio de decreto, instalou Intervenção Militar na cidade do Rio de Janeiro, com o objetivo de combater a violência na capital carioca. Com validade até o dia 31 de dezembro de 2018, a intervenção recebeu diversas críticas de analistas políticos, que diagnosticaram na ação “requintes de espetáculo” para encobrir o fracasso do Governo Federal em sua agenda política de 2017, buscando um crescimento na popularidade na adoção de medidas mais severas relativas à segurança (Bentim, 2018).

Após quatro meses de intervenção, estudos apontam que, em meio a gastos exorbitantes voltados para a manutenção do exército na cidade, pouca coisa mudou na realidade carioca. A diminuição na criminalidade foi tímida, e os tiroteios na cidade tiveram um aumento de 36% (Fórum Brasileiro de Segurança Pública (FBSP), 2018). Ao mesmo tempo, as denúncias de abuso de poder e crimes contra os direitos civis são relatadas com frequência.

Diagnostica-se que na realidade brasileira, a segurança pública tornou-se uma moeda para fins políticos. A ausência de soluções efetivas, ou até mesmo a fomentação de discussões junto a sociedade são inexistentes. Por outro lado, a mídia, ao ocupar o espaço de formadora da opinião pública, vem investindo na proliferação de uma cultura do medo.

Em sua análise sobre os efeitos do discurso midiático sobre a violência urbana nos corpos dos indivíduos, Layne Amaral afirma que mídia passou a formular um discurso vitimista, no qual qualquer habitante de centros urbanos pode ser vítima de atos de violência, a qualquer instante (Amaral, 2007). Por meio das narrativas apresentadas sobre diversos crimes, o espectador cria um sentimento de empatia, e com isso sente-se atingido por tal situação. Com isso:

(...) a experiência de ser vítima de um crime não é fundamental para o surgimento desse temor [da violência], que pode se originar a partir das narrativas que falam sobre a violência urbana. No âmbito de uma sociedade que trabalha com a questão do risco, a identificação com as vítimas de um crime é oriunda da ideia de que o evento poderia ter acontecido a qualquer um. O crime nas cidades escolhe suas vítimas de forma aleatória e, na falta de uma contextualização que explique suas dinâmicas, acaba sendo associado ao trânsito por locais específicos e ao contato com grupos marginais, muitas vezes relacionados às classes desfavorecidas.

Verifica-se, desta forma, que as respostas do poder público brasileiro para o fenômeno da violência seguem a passos lentos. A seguir, discutiremos algumas medidas preventivas que podem ser tomadas pelo Estado para solucionar esse impasse.



DESAFIOS DA POLÍTICA DE SEGURANÇA PÚBLICA NO BRASIL

O discurso adotado pelos gestores da segurança pública apresenta uma orientação alicerçada numa política de “combate” à criminalidade. Por meio desse argumento adotado muitas vezes por transparecer uma iniciativa mais efetiva ante a sociedade, o Estado acaba adotando medidas autoritárias que não só justificam os seus atos, mas também legitimam um discurso de segurança pautado na arbitrariedade e na coerção.

Nota-se que na atualidade, uma perspectiva de guerra, a partir da adoção de uma concepção territorial. Isto é, verifica-se uma preocupação na retomada de um espaço que a priori estão sob o domínio do crime organizado, do tráfico, etc. Uma vez que o Estado perdeu o controle de tal região, vê-se a necessidade de uma estratégia de retomada de posse, que nos últimos anos também recebeu a nomenclatura de “Pacificação”.

A iniciativa mais conhecida de Pacificação ocorreu no Rio de Janeiro a partir de 2008.  Como relata Joana Ribeiro:

Em dezembro de 2008, com o objetivo de recuperar o controle de áreas dominadas por grupos armados e quebrar essa lógica de guerra, o governo do estado iniciou uma política de pacificação. A política inclui a recuperação do território por forças especiais da polícia e a subsequente implantação das Unidades de Polícia Pacificadora (UPP), que garante a presença permanente de um efetivo policial nas comunidades. Até novembro de 2013, 36 unidades de polícia pacificadora foram instaladas, abrangendo 168 comunidades e atingindo 556 mil pessoas.

Existem diversos debates quanto a real efetividade na implantação das UPP’s. Nos primeiros anos, estudiosos celebraram a iniciativa, uma vez que foi a primeira política sistemática de combate ao crime organizado nas favelas.  Os defensores argumentam que a queda acentuada da taxa de homicídios observada nos anos subsequentes se deve a expansão dessa política.

Por outro lado, após 10 anos da implantação da primeira UPP, no Morro Santa Marta, o que se verifica é um esgotamento dessa política. Com a ausência de investimentos sociais e estruturais nas comunidades, unida à própria corrupção existente no seio da polícia, o que se constatou, especialmente após o recente decreto de Intervenção Militar no Rio de Janeiro, foi o fracasso das Unidades Pacificadoras.

Este é apenas um exemplo que reforça a falha do Estado brasileiro como articulador de políticas de segurança. A força policial, apesar de se conjugar como parte do Estado, utiliza-se da violência, por vezes de maneira indiscriminada, apoiando-se numa interpretação equivocada do que se entende por “manutenção da ordem e da garantia de segurança”.

É preciso refletir quanto o papel do Estado como mecanismo repressor, utilizando-se de sua força de execução e de intervenção repressiva, em nome de uma “pretensa segurança”. Verifica-se que essa postura, articulada a esses discursos, são uma via para a utilização da violência como ferramenta “legal”. O discurso engendrado pelo Estado converge em uma direção que visa justificar as suas ações e, por extensão, silenciar uma população marcada pela violência física e psicológica.

A ineficácia da segurança pública nos é exposta por meio dos dados. No Brasil, estima-se que há um policial para cada 304 habitantes. Este número se aproxima de países da União Europeia, por exemplo. Entretanto, como podemos diagnosticar, existem dificuldades logísticas e operacionais, além de cinco estados concentrarem 55% do efetivo total, sendo estes: São Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais, Bahia e Rio Grande do Sul.

Quanto à política das UPP’s, uma matéria publicada pelo Jornal El País em 2018 apresenta o quanto, além do cotidiano de tensões e constates confrontos entre policiais e traficantes, a violência também se reflete na interdição de manifestações. Como relata a matéria:

(...) aparente calma esconde certa tensão que é possível constatar ao conversar com moradores. Perguntados sobre a UPP instalada no local, a maioria desvia o olhar e diz preferir não falar sobre o assunto. Outros dizem que estão com pressa. Uma mulher chega a dizer: "Meu filho, eu moro no morro. Não posso me expor".

Para Eni Orlandi (1992), os discursos construídos pela classe dominante, incluindo o campo governamental, visam retirar a fala, silenciar, os sujeitos aos quais é negado o direito de uma identidade constitutiva. Esse medo do falar, a interdição no ato de se manifestar, expõe que estes mecanismos integram um processo contínuo de apagamento daquele que “precisa ser excluído”.

É evidente que a repressão não atinge a raiz dessa situação. Tendo em vista a busca de mecanismos auxiliem a prevenção, ou ao menos evitem a reincidência de tais crimes, em seu estudo Birol (2007) aponta para três tipos de medidas.

Segundo a autora, um primeiro modelo de prevenção focaliza a educação, o zelo das instituições governamentais pela qualidade de vida do indivíduo, propiciando oportunidades de trabalho e inserção do cidadão no meio social. Tendo em vista que são medidas que apresentam resultados a médio e longo prazo, são de suma importância, porém, não são de grande popularidade entre os gestores.

Um segundo patamar de prevenção apresentado por Birol (2007) faz referência às ações policiais e ao desempenho eficiente da legislação penal. Segundo a autora, num plano ideal esta “prevenção secundária atua mais tarde, nem quando nem onde o conflito criminal se produz ou é gerado, mas onde se manifesta ou se exterioriza”.

Entretanto, como discutimos ao longo deste trabalho, esse âmbito é o mais popular entre os gestores, uma vez que produz uma rápida visibilidade, e a depender da “imponência das ações”, gera a falsa sensação de políticas efetivas para o reestabelecimento da ordem e da segurança. Cabe destacar que as ações policiais são essenciais, entretanto, o seu caráter cada vez mais militar vai de encontro à essência preventiva da segurança pública.

Birol (2007) aponta que um terceiro patamar de prevenção tem como foco a população carcerária. Em linhas gerais, o que se propõe são ações efetivas para se evitar a reincidência através de sua ressocialização.

Assim, acreditamos ser interessante abrir um parêntese quanto à situação da população carcerária no Brasil e o problema enfrentado – e negligenciado – na elaboração de mecanismos efetivos para que esses indivíduos não retornem as vias da criminalidade.

Segundo estudo publicado pelo Instituto Brasileiro de Pesquisa Aplicada (IPEA), as estatísticas apresentam dados alarmantes quanto à população carcerária do país nas últimas décadas. Até o ano de 2016, o número de indivíduos encarcerados chegou a mais de 720 mil. Se compararmos a dados apresentados ano de 2009 pelo Fórum Brasileiro de Segurança Pública, a quantidade de presos duplicou em menos de uma década – em 2009, a população encarcerada era calculada em 312 mil.  

Entretanto, apesar destes números elevados, que levam o Brasil ao patamar de quarto país que mais encarcera do mundo, o que evidenciamos é um continuo crescimento nas taxas de criminalidade. Como alegam os estudos apresentados pelo IPEA, esses números, acima de tudo, são um alerta quanto à necessidade de o Estado refletir seriamente a função de ressocialização atribuída a prisão. Ao contrário do que paira no senso comum, a prisão deveria ser um momento de reeducação do indivíduo, para que este possa se integrar a sociedade, consciente de seus direitos e deveres como cidadão.

No campo teórico, o Estado “acredita” que após o indivíduo cumprir sua pena, este sujeito está pronto para viver em harmonia com a sociedade. Denomina-se como “reeducação social” o processo em que a pessoa em situação de privação de liberdade estaria submetida durante o seu encarceramento, como uma espécie de preparação temporária para que consiga voltar ao convívio social conforme a lei.

Entretanto, essa suposta reeducação não existe na prática. Conforme Santos (2005),

Primeiro porque o que tem sido a principal preocupação do sistema penitenciário ao receber um individua condenado não é sua reeducação, mas sim com a privação de sua liberdade. Isso é fácil de ser constatado na medida em que analisamos as estruturas da maioria das penitenciárias brasileiras, formadas por excesso de grades, muros enormes e um forte efetivo policial, tudo isso com um único objetivo, evitar a fuga.

O cotidiano das instituições presidiárias figura-se numa natureza punitiva. Por esse motivo, estudos como o elaborado por Onofre e Julião (2013) evidenciam o caráter paradoxal deste ambiente, uma vez que toda sua atual formação faz com que se diluam qualquer perspectiva de ser uma instituição preventiva.

Desde sua estrutura arquitetônica, que acentua a repressão, até as próprias redes de sociabilidades entre internos e funcionários, que caracterizadas pelas constantes tensões, reverbera “a voz da condenação, da culpabilidade, da desumanidade”. Por esse motivo:

Fica claro, portanto, que funcionando pelo avesso, as instituições de privação de liberdade, que se pretendem como espaços de (re) educação e (re) socialização, ao construir uma experiência ancorada no exercício autoritário do poder, acabam comprometendo tais processos. (...) a prisão é por si só um espaço não educativo, uma vez que é considerado bom interno aquele que respeita as regras e as decisões. Ora, se ele deixa de tomar decisões corriqueiras sobre seu cotidiano, como se pode esperar que, em liberdade, seja capaz de lidar com os aspectos da vida diária?

Isso faz com que a reincidência criminal cresça cada vez mais. Ou seja, na maioria das vezes observa-se que o sujeito que cumpriu sua pena volta a cometer crimes piores que o anterior. Isso demonstra que o presídio o tornou mais nocivo ao convívio social. Sendo assim, podemos observar que somente a restrição da liberdade não leva a ressocialização.

Logo, retomando as medidas salientadas por Birol (2007) a educação é o ponto de partida na construção de mecanismos para a prevenção da criminalidade, e consequentemente, a melhoria da segurança pública.

Ao interligar a manutenção do bem-estar do cidadão a melhoria da segurança pública, a autora salienta a importância de estratégias que envolvam tanto o plano social, como os campos culturais e econômicos. Além do objetivo primário de oferecer qualidade de vida aos indivíduos, a autora idealiza que por meio desta estratégia, o próprio cidadão terá a capacidade de superar eventuais conflitos de forma produtiva.

Além dessas medidas, a autora salienta outros meios, no campo teórico, que também podem ser aplicados com o objetivo de prevenir ações de violência. Entre eles está a prevenção focalizada no espaço físico – geográfico – que visa uma maior intervenção do poder público no reordenamento urbano em áreas consideradas marginalizadas. Com isso, deve-se investir em programas de melhorias nos serviços públicos básicos e de infraestrutura. Na mesma forma, medidas simples como a melhoria na iluminação e no transporte público são outros pontos que auxiliam na eliminação de possíveis áreas de risco (Birol, 2007).

Por fim, um último elemento que está ligado diretamente às discussões referentes à segurança pública é a atual estrutura da polícia brasileira.



ESTRUTURA DA POLÍCIA BRASILEIRA E SEGURANÇA PÚBLICA

Como afirma Rodrigues (2014), na realidade brasileira, a polícia deve ser moldada sob as prerrogativas da democracia. De modo geral, a nossa polícia não foi alicerçada num contexto da ordem democrática, o que de certo modo explica a sua postura ainda hoje arbitrária em diversas circunstâncias. Por esse motivo, outro mecanismo apontado como de grande importância para a diminuição da violência é a desmilitarização policial.

Nos últimos anos, pode-se evidenciar no Brasil uma ampliação no campo de discussões sobre a atuação da Polícia Militar e a realização de um processo de desmilitarização da sua estrutura. Em partes, pode-se verificar que a intensificação desse debate ocorreu após os eventos conhecidos como “Jornadas de junho de 2013”.

Neste episódio de nossa história recente, ao mesmo tempo em que a mídia agregou ao seu discurso termos como “vândalos” ou “baderneiros” para designar os manifestantes, tentando legitimar as ações violentas da polícia, as dimensões grandiosas dos protestos e a cobertura oferecida por outros meios de comunicação, como as redes sociais, foram peças – chave para que a desmilitarização da polícia, ou a revisão das políticas de segurança pública, se consolidasse como uma pauta de diferentes setores político-sociais.

As forças de segurança pública no Brasil possuem diferentes esferas de atuação. No plano nacional, encontramos a Polícia Federal, Rodoviária e Ferroviária. Em termos de atuação estadual, há uma divisão entre a Polícia Militar e a Polícia Civil. A militar tem por objetivo a repressão direta aos crimes, e tem por responsabilidade a promoção de patrulhamento ostensivo. Já a Polícia Civil é a responsável pelo âmbito jurídico. Ela cumpre a função de investigação, levando os casos ao Poder Judiciário.

A alcunha “Militar” da PM não é apenas um termo “simbólico”. Ao tratarmos do caso brasileiro, a sua estrutura está vinculada as forças armadas, funcionando como uma corporação de reserva. Logo, apesar de ser uma instituição que tem por objetivo servir à sociedade, a Polícia Militar tem por alicerce uma formação e códigos de conduta de guerra, que de certo modo, difere dos princípios de atuação civil.

Segundo Gonçalves (2015), a militarização consiste numa ideologia que compreende o indivíduo em condição de suspeita como um inimigo. Do mesmo modo, há uma espécie de inversão no plano estratégico no âmbito civil. Ao invés de focalizar as suas atividades na defesa do cidadão, as atuações da polícia militar buscam defender os interesses do poder estatal.

Logo, qualquer manifestação apontada pelo estado como indevida, torna-se um alvo para a repressão e “manutenção da ordem”. Em outras palavras, especialistas apontam que esta é uma postura de combate que, na teoria, não está alinhada com o exercício da segurança local.

Considerando este quadro podemos nos perguntar: por que a polícia brasileira segue esse modelo? Quais seriam as origens da militarização da polícia?

Entre as diversas tentativas de se demarcar o “surgimento” da Polícia Militar no Brasil, a mais comum aponta o ano de 1808, com a chegada da Família Real Portuguesa em solo brasileiro. Neste momento, a Coroa Portuguesa estabelece em sua colônia a Guarda Real de polícia, que pode ser considerada a pedra fundamental das atuais polícias militares estaduais. Esta instituição seguia o modelo militar, além de ser subordinada pelo Ministério da Guerra e da Justiça Portuguesa. Suas atribuições consistiam, em sua grande parte, na manutenção da ordem, na captura de criminosos ou escravos, e na fiscalização e repressão as tentativas de contrabando (Muniz, 2001).

Deste modo, podemos diagnosticar que desde as suas primeiras configurações, a estrutura policial brasileira possui uma grande aproximação com o Exército. Especialmente com o movimento de independência, e a formação do Império, a polícia encontrava-se da condição de força auxiliar do Exército regular, atuado em conflitos internos, como rebeliões, motins etc.

Com a proclamação da República, em 1889, e o processo de federalização, a Constituição republicana de 1891 garantiu maior autonomia aos estados. Por sua vez, os grupos dominantes regionais, que já possuíam suas “guardas pessoais”, formulam forças públicas, que em sua essência visavam a defesa do Governo estadual mediante eventuais excessos do poder Federal. Um dos principais exemplos da construção e militarização das polícias estaduais encontra-se em São Paulo, que contratou uma Missão Francesa com o objetivo de organizar seu corpo operacional sob uma disciplina militar (Souza, 2011). É neste contexto que a polícia brasileira passa a ser hierarquizada, disciplinada, doutrinada sob os princípios militares.

A nomenclatura “Polícia Militar” só vem a ser adotada na década de 1940, no governo de Getúlio Vargas. Com a Ditadura Militar (1964 – 1985) a PM passa a ser subordinado à Inspetoria Geral das Polícias Militares (IGPM), órgão do Exército, e permanecem sob esta jurisdição após o retorno a República e a elaboração da Constituição de 1988.

Os defensores da desmilitarização focalizam seus argumentos justamente no fato de que a formação, a hierarquia e a disciplina militares não contribuem para a adequada resposta que a sociedade necessita quanto a segurança pública em suas diferentes situações cotidianas. Entretanto, como vimos, o processo de desmilitarização envolve todo um debate sobre qual estrutura policial seria a adequada para a realidade nacional. Requer reformas estruturais que tenham o fim de orientar a polícia para a defesa da sociedade e não do Estado.

As soluções para essa questão são variadas. Até o ano de 2017, tramitavam no Congresso duas propostas de emenda constitucional que tratam da revisão na estrutura da PM. Por um lado, temos a PEC 430 que visa, entre outras medidas, a unificação das Polícias Civil e Militar.  Essa reinvindicação, abraçada por vários especialistas, aponta que um dos principais problemas da segurança pública no país é a da divisão de atribuições e da sobreposição de tarefas destas duas instituições. A outra PEC que tramita no legislativo é a número 102. Esta direciona aos estados a decisão de autorizar o processo de desmilitarização da PM (Carvalho, Rousselet, Faria. 2013).

Entre opiniões favoráveis e contrárias, o que precisa ser discutido é como a polícia vem sendo formada, tendo em vista a quebra da cultura da violência dentro desta instituição. Como afirmam alguns estudiosos, não é a hierarquia ou a prática da disciplina o cerne dos problemas da PM, mas na predileção a medidas reativas ao invés da realização de práticas preventivas.



CONSIDERAÇÕES FINAIS

Este artigo teve por objetivo analisar como as políticas de segurança pública estão sendo implantadas nas cidades brasileiras. Logo, realizamos uma breve discussão sobre o conceito de segurança pública, para em seguida discutirmos as possíveis causas da insegurança generalizada no âmbito nacional.

Procurou-se diagnosticar quais são as atuais políticas desenvolvidas pelas instituições públicas para a manutenção da segurança e pontuamos, de maneira geral, quais reflexos tais iniciativas vêm apresentando a sociedade. Não é adequado associar criminalidade e violência à pobreza, isoladamente. Esse argumento pode excluir uma análise mais concreta da situação, oferece também outros argumentos pode fomentar a eclosão de mais violência.

Neste trabalho, procurou-se também debater a atual estrutura da polícia militar brasileira. Sob esse aspecto, destacamos a importância de uma reflexão da sociedade quanto aos atuais mecanismos policiais e seu alinhamento com o estado democrático. Por fim, buscamos defender que medidas repressivas não são a chave para o fim da violência urbana, pelo contrário. Desestabilizam ainda mais o campo social, provocando mais violência, não resolvendo o problema.

Deve-se, contudo, debater com toda a sociedade organizada sobre possíveis soluções para a segurança pública que passam por políticas públicas socioeconômicas, ações preventivas e corretivas no qual vislumbra resultados duradouros de médio e longo prazos.



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